高雄哈瑪星鐵道文化園區。photo credit: 高雄市政府。


【經濟五四三】佘健源、劉玉皙:賣地治標不治本,釐清定位才是讓台鐵脫離虧損的關鍵

2015/09/29
作者: 佘健源、劉玉皙
原載於獨立評論@天下


2015年8月22日,高雄市哈瑪星與鹽埕區一帶的居民,為「哈瑪星鐵道文化園區」之保存發起「白風箏行動」;同時間,台鐵工會亦發動成員到場反制,雙方各執立場,現場一觸即發。

此 事件源起之鐵道文化園區是近年來高雄市新興的休閒去處。據觀光局估計,去年一年就有超過四百萬遊客到訪;此園區也曾獲2013年國際宜居城市金牌獎。而文 化園區佔地將近十公頃,屬台鐵所有,過去曾是高雄港站,為全台最大貨運車站;2008年停業以後,改闢為鐵道文化園區,但地目同時也遭變更為商業用 地,2011年交通部招商失敗後,今年底又計畫捲土重來。居民不甘文化景觀與休閒綠地恐將變為商業大樓,台鐵工會亦不滿處分「自家」財產還要招「外人」指 點,也就有了上月22日的這場衝突。

白風箏行動並非個案。隨著台鐵百週年的到來,類似的保存爭議這幾年在台灣各地陸續上演;除高雄港站外, 日前還有台北機廠、彰化扇形車庫、台東舊站等甫落幕或正上演之爭端。雖每個事件涉入的人或有不同,但類似的爭議意味著這是一個結構性的現象;並非個別員工 不肖,不識文化資產的價值,而是台鐵賣地或有其不得不然的一面。而各地保存運動的推動者,若不深究事件背後結構性的成因,僅依靠道德勸說,恐無法徹底解決 問題。


● 台鐵賣地的結構性成因

台灣鐵路管理局雖名義上為交通部所屬之政府機關,但因兼 具部分國營事業的特性,需自負盈虧。翻開台鐵105年度預算案,台鐵預計明年度之營運將發生約48億元的虧損,而累計虧損結算至明年底亦將達到新台幣 1,155億元;流動資產減去流動債務則有大約1,228億元的短絀。不過,台鐵同時仍擁有約7,937億元的資產,其中有超過七成是土地與土地改良物 (約合5,623億元)。當一般人坐擁龐大資產,但又同時面臨大量債務時,直截的作法經常是出售資產以緩燃眉之急;這是台鐵賣地背後的原因,也是可以理解 的作法。然而,值得進一步追問的是:這樣的作法是否聰明?有否更好的策略?這或許可由台鐵的債務的發生原因談起。

台鐵歷年來所累積的龐大債 務基本上來自兩大部分,一是歷史遺留問題,另一則與其日常營運有關。雖台鐵目前員工數僅約13,800人,但在1980年代時曾超過23,000人;過去 冗員充斥,又比照公務人員舊制退撫,而退撫金則由台鐵自行吸收,這就養出了龐大的債務。以2010年為例,該年台鐵虧損102億元,其中已退休人員的退撫 金就佔了67億元;而之前數年的舊制退撫負擔,也都約在此數字上下。這是台鐵虧損不可歸責的歷史原因。

不過,台鐵近年來在此方面已有大幅改善。1990年代後,台鐵在發生龐大虧損的同時,亦開始進行人力精簡,退撫制度也同做修正。效果現在似已逐漸顯現;2013年以後,台鐵已退休人員的退撫支出已降至大約10億元左右。

雖說如此,台鐵今年仍將產生50億元左右的虧損,這就和營運有所關聯。進一步翻看預算書,台鐵預計今年營業收入為240億元,但光營業成本就有253億,毛利則為負13億元;這就好比你經營一家雜貨店,進貨花了105元,但僅賣給顧客100元,生意自然做不下去。


● 賣地治標,卻不治本

從 上所述,提到台鐵的財務沉痾亦不能忽視其營運虧損;此虧損可能是因台鐵提供服務的成本依然過高,但更有可能是因台鐵並未在最適價格上提供服務。鐵道運輸服 務的需求彈性一般來說小於一;漲價1%,顧客減少的比率將小於1%,總體營收上昇,在總成本不變的情況下,利潤將有所增長。台鐵票價多年來從未調整,恐是 造成其營運毛利為負值的重要因素。而若票價調整有政治上的困難,或可由調整售予中國廉價觀光團的票價入手(其需求彈性亦應小於一);此還可收稍事舒緩花東 鐵道運量的效果,嘉惠花東民眾。

如此看來,台鐵以賣地來解決負債的作法並非治本之道。一般來說,當公司經營持續發生現金流出時,若不去檢討 營運為何發生虧損,僅計畫以變賣資產作為應付,只是將問題延後,並無法真正止血,乃頭痛醫腳的行為。此外,在無法解決失血問題的情況下,持續變賣資產只會 惡化資產負債比例,長遠下去反更添破產風險。也因此,監察院曾於民國100年時發文糾正過交通部,認為其「僅以......資產活化償債計畫為台鐵局財務 改善計畫,並將問題延到117年,至為不妥」。

況且,現在也非賣地的好時機。依當前房地產價格走勢,反轉向下的趨勢已然確立。多年前景氣好 時,交通部針對哈瑪星鐵道園區的招商計畫已失敗過,今明兩年景氣衰退,招商成功的機會想必更加渺茫。難以想像目前有公司願意出198億元來取得這塊土地; 即使招商成功,價格腰斬的機會大概不小。因此,與其賣地賣個爛價錢、興建無人入駐的商業大樓,摧毀整個園區,不如好好與地方政府和居民合作,運用每年四百 萬的觀光人次,創造穩定的金流。而對高雄市民與政府來說,台鐵貢獻土地創造許多外部效益,自然也應需與其分擔維護成本與共享利益。


● 台鐵究竟是企業?還是「公器」?

不 過,前述的討論乃建立在吾人將台鐵視為企業、需自負盈虧的前提之下。也因需自負盈虧,政府已修法准許台鐵將其所使用、管理的土地視為其所有,可自由開發、 處分(註1)。然而,許多公民,包括部分政府與台鐵官員,並不認為台鐵應被定位為營利機構;台鐵的運行被認為存在諸多公益性質。譬如,低廉的票價有鼓勵大 眾運輸、減少碳排放量的用意。而為偏遠鄉鎮提供服務,屬於所得重分配,傳統上也被看作是政府職能。再者,許多人認為台鐵本身也有文化上的意義,這也存在許 多的外部效益。若台鐵被視為盈虧自負的企業,那管理當局就有自行處理資產、平衡財報的權限。若台鐵「管理局」被定位為政府,不應以營利為目的,那其財產就 應屬國有,而公民非外人,有權討論台鐵的土地運用。台鐵多年來無法徹底面對其債務問題,多少與其定位擺盪於政府與企業之間有關;前述監察院對交通部的糾正 案中,首要便要求行政院應仔細釐清台鐵的定位問題。

台灣許多機構定位不清,究竟是企業?還是「公器」?台鐵就是一例。廣義來看,台北捷運公 司發售波卡的爭議,也是定位不清之一例。誠然,台鐵的營運目標多元且互相矛盾,致多年來定位問題難解。不過,依經濟學原理,或可試將其業務細分,依外部性 的有無進行切割,找出一條解決之道。譬如,若國人認為台鐵之資產具有文化的外部效益,那資產的產權應屬政府(文化部),由其負責維護,並租予台鐵營運。而 若要求台鐵就其鐵道運輸之本業上自負盈虧,便需鬆綁票價管制;而營運所產生的外部效益如減碳、或車站周邊之地價上漲,就必須向受益人課稅並補貼予台鐵。希 望這是一個契機,讓台鐵能夠釐清各業務的定位,也開啟台灣社會對於定位問題的討論,不再是文化界與台鐵的各說各話而已。

註1:過去在修法准予台鐵得自行處分其土地資產時,台鐵高層曾宣稱,只要讓台鐵能投入房地產生意,十年內必能轉虧為盈。但多年過後,台鐵債務依舊。








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