2015年8月22日，高雄市哈瑪星與鹽埕區一帶的居民，為「哈瑪星鐵道文化園區」之保存發起「白風箏行動」；同時間，台鐵工會亦發動成員到場反制，雙方各執立場，現場一觸即發。

此 事件源起之鐵道文化園區是近年來高雄市新興的休閒去處。據觀光局估計，去年一年就有超過四百萬遊客到訪；此園區也曾獲2013年國際宜居城市金牌獎。而文 化園區佔地將近十公頃，屬台鐵所有，過去曾是高雄港站，為全台最大貨運車站；2008年停業以後，改闢為鐵道文化園區，但地目同時也遭變更為商業用 地，2011年交通部招商失敗後，今年底又計畫捲土重來。居民不甘文化景觀與休閒綠地恐將變為商業大樓，台鐵工會亦不滿處分「自家」財產還要招「外人」指 點，也就有了上月22日的這場衝突。

白風箏行動並非個案。隨著台鐵百週年的到來，類似的保存爭議這幾年在台灣各地陸續上演；除高雄港站外， 日前還有台北機廠、彰化扇形車庫、台東舊站等甫落幕或正上演之爭端。雖每個事件涉入的人或有不同，但類似的爭議意味著這是一個結構性的現象；並非個別員工 不肖，不識文化資產的價值，而是台鐵賣地或有其不得不然的一面。而各地保存運動的推動者，若不深究事件背後結構性的成因，僅依靠道德勸說，恐無法徹底解決 問題。

● 台鐵賣地的結構性成因

台灣鐵路管理局雖名義上為交通部所屬之政府機關，但因兼 具部分國營事業的特性，需自負盈虧。翻開台鐵105年度預算案，台鐵預計明年度之營運將發生約48億元的虧損，而累計虧損結算至明年底亦將達到新台幣 1,155億元；流動資產減去流動債務則有大約1,228億元的短絀。不過，台鐵同時仍擁有約7,937億元的資產，其中有超過七成是土地與土地改良物 （約合5,623億元）。當一般人坐擁龐大資產，但又同時面臨大量債務時，直截的作法經常是出售資產以緩燃眉之急；這是台鐵賣地背後的原因，也是可以理解 的作法。然而，值得進一步追問的是：這樣的作法是否聰明？有否更好的策略？這或許可由台鐵的債務的發生原因談起。

台鐵歷年來所累積的龐大債 務基本上來自兩大部分，一是歷史遺留問題，另一則與其日常營運有關。雖台鐵目前員工數僅約13,800人，但在1980年代時曾超過23,000人；過去 冗員充斥，又比照公務人員舊制退撫，而退撫金則由台鐵自行吸收，這就養出了龐大的債務。以2010年為例，該年台鐵虧損102億元，其中已退休人員的退撫 金就佔了67億元；而之前數年的舊制退撫負擔，也都約在此數字上下。這是台鐵虧損不可歸責的歷史原因。

不過，台鐵近年來在此方面已有大幅改善。1990年代後，台鐵在發生龐大虧損的同時，亦開始進行人力精簡，退撫制度也同做修正。效果現在似已逐漸顯現；2013年以後，台鐵已退休人員的退撫支出已降至大約10億元左右。

雖說如此，台鐵今年仍將產生50億元左右的虧損，這就和營運有所關聯。進一步翻看預算書，台鐵預計今年營業收入為240億元，但光營業成本就有253億，毛利則為負13億元；這就好比你經營一家雜貨店，進貨花了105元，但僅賣給顧客100元，生意自然做不下去。

● 賣地治標，卻不治本

從 上所述，提到台鐵的財務沉痾亦不能忽視其營運虧損；此虧損可能是因台鐵提供服務的成本依然過高，但更有可能是因台鐵並未在最適價格上提供服務。鐵道運輸服 務的需求彈性一般來說小於一；漲價1%，顧客減少的比率將小於1%，總體營收上昇，在總成本不變的情況下，利潤將有所增長。台鐵票價多年來從未調整，恐是 造成其營運毛利為負值的重要因素。而若票價調整有政治上的困難，或可由調整售予中國廉價觀光團的票價入手（其需求彈性亦應小於一）；此還可收稍事舒緩花東 鐵道運量的效果，嘉惠花東民眾。

如此看來，台鐵以賣地來解決負債的作法並非治本之道。一般來說，當公司經營持續發生現金流出時，若不去檢討 營運為何發生虧損，僅計畫以變賣資產作為應付，只是將問題延後，並無法真正止血，乃頭痛醫腳的行為。此外，在無法解決失血問題的情況下，持續變賣資產只會 惡化資產負債比例，長遠下去反更添破產風險。也因此，監察院曾於民國100年時發文糾正過交通部，認為其「僅以......資產活化償債計畫為台鐵局財務 改善計畫，並將問題延到117年，至為不妥」。

況且，現在也非賣地的好時機。依當前房地產價格走勢，反轉向下的趨勢已然確立。多年前景氣好 時，交通部針對哈瑪星鐵道園區的招商計畫已失敗過，今明兩年景氣衰退，招商成功的機會想必更加渺茫。難以想像目前有公司願意出198億元來取得這塊土地； 即使招商成功，價格腰斬的機會大概不小。因此，與其賣地賣個爛價錢、興建無人入駐的商業大樓，摧毀整個園區，不如好好與地方政府和居民合作，運用每年四百 萬的觀光人次，創造穩定的金流。而對高雄市民與政府來說，台鐵貢獻土地創造許多外部效益，自然也應需與其分擔維護成本與共享利益。

● 台鐵究竟是企業？還是「公器」？

不 過，前述的討論乃建立在吾人將台鐵視為企業、需自負盈虧的前提之下。也因需自負盈虧，政府已修法准許台鐵將其所使用、管理的土地視為其所有，可自由開發、 處分（註1）。然而，許多公民，包括部分政府與台鐵官員，並不認為台鐵應被定位為營利機構；台鐵的運行被認為存在諸多公益性質。譬如，低廉的票價有鼓勵大 眾運輸、減少碳排放量的用意。而為偏遠鄉鎮提供服務，屬於所得重分配，傳統上也被看作是政府職能。再者，許多人認為台鐵本身也有文化上的意義，這也存在許 多的外部效益。若台鐵被視為盈虧自負的企業，那管理當局就有自行處理資產、平衡財報的權限。若台鐵「管理局」被定位為政府，不應以營利為目的，那其財產就 應屬國有，而公民非外人，有權討論台鐵的土地運用。台鐵多年來無法徹底面對其債務問題，多少與其定位擺盪於政府與企業之間有關；前述監察院對交通部的糾正 案中，首要便要求行政院應仔細釐清台鐵的定位問題。

台灣許多機構定位不清，究竟是企業？還是「公器」？台鐵就是一例。廣義來看，台北捷運公 司發售波卡的爭議，也是定位不清之一例。誠然，台鐵的營運目標多元且互相矛盾，致多年來定位問題難解。不過，依經濟學原理，或可試將其業務細分，依外部性 的有無進行切割，找出一條解決之道。譬如，若國人認為台鐵之資產具有文化的外部效益，那資產的產權應屬政府（文化部），由其負責維護，並租予台鐵營運。而 若要求台鐵就其鐵道運輸之本業上自負盈虧，便需鬆綁票價管制；而營運所產生的外部效益如減碳、或車站周邊之地價上漲，就必須向受益人課稅並補貼予台鐵。希 望這是一個契機，讓台鐵能夠釐清各業務的定位，也開啟台灣社會對於定位問題的討論，不再是文化界與台鐵的各說各話而已。

註1：過去在修法准予台鐵得自行處分其土地資產時，台鐵高層曾宣稱，只要讓台鐵能投入房地產生意，十年內必能轉虧為盈。但多年過後，台鐵債務依舊。