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圖片來源:秀林鄉公所

【經濟五四三】佘健源、劉玉皙:慕谷慕魚持續封山,觀光客一定人人搶嗎?

2015/05/06
作者: 佘健源、劉玉皙

原載於獨立評論@天下



花蓮縣銅門部落的慕谷慕魚風景區,因溪谷美景,被稱為花蓮十大必遊秘境。在2014年以前,每年有約19萬觀光客到訪,假日期間入山遊客甚至高達3000人次。

不過,過多的人潮卻引起當地居民不滿。去年五月底,銅門部落會議決議封山;雖政府未立即執行,但隔月,當地便因颱風造成道路坍崩,由老天代為落實封山決議。時至今日,儘管中間曾短暫開放,現仍屬封閉狀態。

因持續封山影響生計,今年初,花蓮縣觀光導覽協會就多次赴縣府陳情,要求立即開放當地觀光。不過,三月底的銅門部落會議仍決議,目前暫不開放。

過去許多人總認為觀光業能促進地方經濟發展,但近年來國內的許多觀光景點,觀光客卻引發地方居民的反彈。要如何解決雙方的矛盾?或許由經濟學的觀點出發,能找到一個較佳的方案。

作為案例,慕谷慕魚或可與西子灣相互對照。筆者在上一篇討論西子灣的文章曾提過,觀光資源屬俱樂部財,而俱樂部財的特性之一是不具有完全的可共享性:當觀光景點僅遊客寥寥數人,人數的增減並不會影響到旅客的遊興,但當遊客人數超過一定限度,隨著人數的增加,遊客來訪的效益也將直線下滑。這表示,俱樂部財的消費人次有「最適人數」的限度。


● 遊客過多降低玩樂品質,更造成當地人的困擾

當 觀光景點遊客過多,為使遊客的效益不致過低、維持景點起碼的運作,就得增加維護成本。譬如,必需增派警力疏導交通、增加人力清運垃圾等等。對銅門部落來 說,還得再增加護溪人力來限制遊人的溪邊活動,以維持天然溪流生態。若不如此,則幾年後,生態破壞、垃圾遍地,清水溪就將變成一條台灣西部的尋常溪流,不 復有吸引人前來的魅力。

但是,就算增加維護成本,也不能完全彌補遊客過多所造成的效益下跌。增派警力疏導交通雖能改善車流,但擁擠還在。增加護溪人力,限制溪邊活動,就難免和遊人衝突,掃人遊興;而限制活動,遊人的效益必然會降低,遊客所願付的價格也會下跌,就較難發展高品質高單價的旅遊服務。

在 慕谷慕魚地區活動的,除了遊客,也包括當地居民。遊客過多,對遊客來說只是掃興,對當地生活的人來說,卻是每日的生活都受到影響;車輛太多,對部落兒童的 安全也造成威脅。若受影響的人能從觀光業中獲利、或得到補貼,那或許還可以接受;但若受到影響,卻是外地的業者在賺錢(又不負擔景點的維護成本),久而久 之,當地人多半會抓狂。

因此,為永續經營觀光資源,使其由長期的角度來說能創造最大的效益,一定得設定最適人數。問題是,該由誰來決定最適人數,又該如何來執行,才能真正達成此一目標?


● 放任不管,不可能自然達到最佳平衡

在 無人管制人數、放任遊人自由來去的狀況下,並不會自動達到「最適人數」。台灣大多數觀光資源因屬公有資產,眾人可無償使用,維護費用由納稅人共同支應,就 常見遊客過量的現象,高雄西子灣即是一例。因為,對個人來說,維護費用和資源耗損的成本是由眾人一起來承擔,理性自利的反應便是「不用白不用」,最終就容 易造成觀光資源過度使用。此現象在經濟學中被稱為「公有地的悲劇」。

解方一:政府管制

面 對公有地的悲劇,一般直覺就是拜請政府出面進行流量管制。過去慕谷慕魚就是採取此種作法,由當地警政機構依國家安全法第30條進行管制,一天限600人入 山。然而,政府的施政目標通常和「創造觀光資源長期最大效益」的目標不一致。花蓮地方首長數年一替,首長多希望在任內創造施政亮點,常見的目標是任內觀光 人數是否創新高;而警政單位管制的理由則是基於國家安全規定。這些機構的誘因顯然都和「最適人數」有所差異,政府不必然會認真施行管制。

再 者,地方政府通常得面對許多駐在景點外的觀光業者施壓。外地業者毋須承擔維護成本與遊人過多的負面效應,也不見得想永續經營此處,自然希望多開放人數。施 壓的結果,難免使人數管制偏離最適人數。過去雖規定慕谷慕魚一天僅能有600人入山,但就當地居民實際統計,假日常見上千人入山,可見流量管制失效。

解方二:觀光的交由財團經營

政 府管制既然失效,另一個解法便是交由民間來制訂與執行最適人數。「公有地的悲劇」起因是產權不清,所以,若將觀光資源劃歸某人、某公司或團體經營,私人為 了追求利潤、有效運用觀光資源,便會設閘收費,仔細計算最適人數並認真執行。為落實此想法,台灣政府的常見措施是將觀光景點交付予財團經營,這不但是為了 避免「公有地的悲劇」,也希望藉此獲取額外財政收入。

然而,慕谷慕魚屬當地原住民傳統領域,貿然將此區交予財團經營,除違反公平正義,也必 然招致抗爭。最主要的問題是:交予財團經營通常有一固定年限,財團理性自利的行為,必定是在期限內將資源使用完畢。因此,財團有可能發生「竭澤而漁」的情 況,在經營期限結束後,交還的是一條尋常溪流,生態系消失殆盡,如此便無法達成永續經營的目標。但私人經營真的這麼可怕嗎?

解方三:交由當地居民經營

私 人經營不見得是交給財團,也可以交給由當地居民所組成的團體。當地族人世居於此,其團體會一直傳承下去,有最強的動機永續經營。銅門部落的社區組織成立多 年,也有足夠的教育訓練,能發展兼具自然與人文深度的旅遊服務。對於外地的業者,過去的獲利建立在當地人的損失之上,誠如花蓮縣旅遊協會劉前理事長所言, 僅支付清潔費恐難獲得居民認同;不如帶槍投靠,加入當地團體,提供通路資源,共享利益,並一同發展高品質高單價服務。將慕谷慕魚交予當地團體來經營,以長 期的角度來說,或許最能有效運用該區的觀光資源,創造長期的最大效益,而非最大人數。

啟示是:政府管制非萬靈,私人經營也非萬惡,重點在於我們必須追尋誘因的一致,若我們期待的是景點永續發展,就應該交給具有「永續經營」誘因與動機的群體來經營景點。





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